为学生成功投资:公立学校财政改革的经验教训

不平等的程度

在工业化国家中，美国公立学校是资金最不平等的国家之一。国家资金很少能充分平衡这些差异。因此，低富裕地区的学生(通常是来自低收入家庭的学生)通常拥有最少的资源，包括不合格的教师、较差的课程、较大的班级和较少的学习材料。必威app官网下载与大多数工业化国家相比，美国的儿童贫困率较高，这意味着更多的儿童生活在食品和住房不安全的环境中，缺乏医疗保健，并经历其他不利条件。这些挑战要求学校提供更多的服务，这反过来又要求学校提供更多的资金。

然而，截至2015年，也就是可以获得数据的最近一年，只有12个州实行累进式资金分配，向学生贫困率高(30%或以上)的学区提供的资金，比贫困程度低或不贫困的学区至少多5%。(见图1)。在这些州中，只有特拉华州、马萨诸塞州、明尼苏达州、新泽西州和怀俄明州为教育提供了充足的资金。

与此同时，至少有17个州实行递减的资金分配，向学生贫困率高的地区提供较少的资金。最富裕的州的支出大约是较贫穷州的3倍，贝克，B.，法里，D.，约翰逊，M.，卢姆，T.和夏拉，D. G.(2018)。学校资助公平吗?全国成绩单(第七版)．纽瓦克，新泽西州:教育法律中心。(12/29/18访问)。在许多州，最富裕的地区在每个学生身上的花费是最贫穷地区的2到3倍。亚当森，F.和达林-哈蒙德，L.(2012)。经费差距和教师分配不公平:评估来源和解决办法．教育政策分析档案，20(37)。2008年的大衰退进一步加剧了贫富学校之间的不平等，当时各州削减了教育经费，同时削减了医疗保健和公共服务等其他社会福利领域的经费。截至2016年(可获得的最新全国数据)，24个州的州和地方教育经费尚未恢复到2008年前的水平。Leachman, m(2018)。新的人口普查数据显示，公立学校的经费持续削减．华盛顿特区:预算和政策优先中心。

然而，鉴于快速变化的知识经济要求越来越多的公民提高知识和技能水平，公平和赋权的教育机会对个人和社会的生存和成功越来越重要。

这份简报所依据的报告审视了一个引人注目的问题:我们应该如何投入资源，以实现高质量的教育，以纠正历史不平等和历史歧视的影响?必威app官网下载它回顾了美国学校的资源不平等，并分析了在全国和四个州(康涅狄格、马萨诸塞州、新泽西州和北卡罗来纳州)为解决这些不平等所做的努力的结果。研究表明，这些州采取的学习策略大大改善了他们的学习机会。报告最后提出了联邦和州采取行动支持提高资源公平的建议。

我们应该如何投入资源，以实现高质量的教育，必威app官网下载以纠正历史不平等和历史歧视的影响?

多钱的问题

多年来，关于支出和学生学习之间关系的研究似乎没有定论。由于数据集和统计方法的限制，很难将资源配置的影响与其他因素(如家庭收入、父母教育程度或学校结构)区分开来。而且，由于低收入家庭的孩子通常上的是资金匮乏的学校，所以很难弄清楚是他们的家庭收入还是学校资源预测了他们的成绩。必威app官网下载

随着最近数据集和统计方法的进步，研究人员已经表明，当更多的钱花在教育上，特别是对来自低收入家庭的学生，成就和毕业率会改善，生活结果也会改善。一项追踪1960年至1990年入学学生的全国性研究发现，来自改革州低收入家庭的孩子，在12年的学校教育中，在他们身上多花了20%的钱，毕业率比没有这种福利的类似孩子高出23个百分点。此外，他们成年后的家庭收入增加了52%，他们与更富裕的同龄人之间的成年贫困率差距消除了。杰克逊，C. K，约翰逊，R. C，和珀西科，C.(2016)。学校支出对教育经济结果的影响:来自学校财政改革的证据。经济学季刊，131(1), 157 - 218。

一项对近期政策的研究发现，在学校财政改革的7年后，在实施改革的州中，最贫困的地区平均每个学生的支出增加了12%，毕业率增加了7到12个百分点。Candelaria, c.a， & Shores, k.a(2017)。充足率时代的法院金融改革:异质因果效应与敏感性。教育财政与政策，6, 1 - 91。另一项关于1990年后改革的研究发现，在这些州，学生成绩的提高明显高于没有改革的州。随着时间的推移，家庭收入对这些州学生成绩的预测作用减弱了。拉福琼，罗斯坦，J.和惠特莫尔·尚岑巴赫，D.(2016)。学校财政改革与学生成绩分配．(IRLE工作论文#100-16)。加州伯克利:劳动与就业研究所。

对教学的投资，尤其是对高质量教师的投资，似乎能最大限度地提高绩效。弗格森，R. F.(1991)。为公共教育买单:关于金钱如何以及为什么重要的新证据。《哈佛立法期刊》，28页(2), 465 - 498;弗格森，R. F.和拉德，H. F.(1996)。《金钱为何如此重要:阿拉巴马州学校的分析》，见拉德，h.f. (Ed.)。学校要对自己的行为负责(页265 - 298)。华盛顿:布鲁金斯学会;贝茨;J. R. Rueben, K. S. & Danenberg, A.(2000)。平等的资源，必威app官网下载平等的结果?加州的学校资源分布与学生成绩必威app官网下载．加州旧金山:加州公共政策研究所。在教学上投资的地方都有一些共同的特点:支持性的早期学习环境;公平资助学校;准备充分和得到大力支持的教师;标准、课程和评估聚焦于21世纪的学习目标;学校为学生和教师的学习组织了富有成效的组织。

完整的报告回顾了四个州的策略，这四个州已经进行了改革，创造了这些条件，并产生了更强的教育成果——康涅狄格、马萨诸塞州、新泽西州和北卡罗莱纳州。

康涅狄格而且麻萨诸塞州在1990年代早期进行了改革，在公平、充足和成就方面取得了进展。新泽西十年后取得了巨大的进步。作为一个“少数族裔占多数”的州，新泽西州作为全国成绩最好的州之一的地位尤其值得注意。这三个州在美国国家教育进步评估(NAEP)中，在阅读和数学方面的得分通常位居前四名，他们的表现与国际学生评估项目(PISA)中成绩最高的国家相当。北卡罗莱纳该州在20世纪80年代和90年代两个改革时期的持续投资，使它成为南方第一个实现了高于全国标准的高度贫困的州，并在20世纪90年代缩小成就差距方面取得了比其他任何州都要大的进展。

康涅狄格

从20世纪80年代末开始，紧接着霍顿诉Meskill(1977)和Sheff诉奥尼尔(1989年)的决定，康涅狄格州发起了雄心勃勃的努力，在改善教学的同时实现教育机会的平等。该州1986年的《教育促进法案》是这些改革的关键。巴伦(1999)。探索和提高康涅狄格州的阅读成绩．华盛顿:国家教育目标小组。它将教师工资的大幅提高与教师教育和教师执照的更高标准结合起来。资金是根据地区的需要和完全认证教师的数量分配的，为地区招募那些符合新的认证标准的教师和个人达到这些标准创造了激励。有了这些激励措施，再加上为高需求候选人提供准备的服务奖学金，该州取消了应急证书，吸引了高能力的教师候选人。

康涅狄格还在校长培训和教师专业发展方面投入了大量资金，同时制定了新的标准，并对学生进行了基于成绩的评估，重点关注更高层次的思维技能。经过这十年的大幅进步，到1998年，康涅狄格州四年级学生在NAEP的阅读和数学成绩名列全国第一，尽管在此期间，公立学校的低收入家庭、少数族裔和新移民学生数量不断增加。白人学生和有色人种学生之间的成绩差距缩小了，超过25%的康涅狄格黑人或西班牙裔学生的成绩大大超过了全国的同龄人。康涅狄格州在写作方面的表现也名列前茅，而在世界上，只有排名第一的新加坡在科学方面的得分超过了它的学生。

不幸的是，当立法机构停止资助该倡议的平等部分时，康涅狄格州在公平方面的进展开始下滑，在21世纪初的州经济衰退期间，差距再次出现。在2005年至2008年全国经济衰退之前，该州再次开始投资。在2010年代，更多的法律行动随之而来，康涅狄格州教育拨款正义联盟诉雷尔案,没有。x07 - hdd - cv -145037565- s, 2016 WL 4922730，在*6(康涅狄格州超级;Ct。2016年9月7日)。州政策制定者正在努力改善全州的支出公平。平等的新努力将如何重新平衡该州的资源配置，还有待观察。必威app官网下载

麻萨诸塞州

马萨诸塞州的改革比康涅狄格州晚了几年，最终超过了康涅狄格州，成为全国成绩最高的州。这种迅速崛起的故事始于汉考克诉德里斯科尔(1992年)一项要求彻底改革该州学校经费的决定。1993年，作为马萨诸塞州教育改革法案的一部分，学校财政模式通过为低收入家庭和英语学习者分配额外的权重，刺激了对贫困学校的大量投资。此外，在改革的头4年里，国家对地方早期儿童项目的资助增加了500%，在随后的几年里增加了更多。

该州还进行了全面的改革，以新的学生标准和评估为特色，要求更有智慧的教学和学习。这些举措包括更严格的教师执照要求，以及扩大教师和学校领导获得高质量专业学习机会的机会。吸引优秀人才到教学项目资助合格的入学者进入高需求领域和地点的教学。

到2002年，该州的总体成绩有了显著的提高，成绩差距大幅缩小，自那以后，该州学生在NAEP考试中的成绩一直领先于其他州。(见图2)。在阅读和科学方面，马萨诸塞州的表现与世界上成就最高的国家相当，尽管美国在国际成就排名上有所下降。

和康涅狄格一样，由于税收上限的作用，马萨诸塞州也经历了一些紧缩，这对低财富群体尤其不利。它没有完全为其加权的学生资助公式提供资金，而且它在重新计算贫困率时，低估了低收入家庭的孩子，尤其是那些没有合法身份的孩子。新的法律行动正在进行中，布罗克顿学校董事会在2017年拨出10万美元，对该州提起新的诉讼。布罗克顿学校董事会发起了最初的集体诉讼，导致了具有历史意义的1993年教育改革法案的通过。

新泽西

在新泽西州走上这条来之不易的充足之路之前，法院做出了九项裁决，寻求在主要为低收入家庭儿童服务的城区实现教育经费的平等。经过30年的诉讼，州政府从1996 - 1997年开始对低财富、少数民族聚居地区进行了所谓的“平等”投资，从2000年开始对学前教育进行投资，并在2003年开展了一项强化教学改进计划。

拨款用于实施与州标准挂钩的新州课程;支持学校整体改革;为3- 4岁儿童提供幼儿教育以及全日制幼儿园;使课堂减少;投资于技术;确保充足的设施;支持健康、社会服务、另类教育和暑期学校项目，帮助学生赶上进度。研究表明，在需求最高的地区，增加的资源主要用于教学人员，这一支出的增加显著提高了有色人种学生在全州考试中的成绩。必威app官网下载

到2007年，新泽西州在全国阅读和数学评估方面的排名大幅上升，是在过去4年里，在缩小白人、黑人和拉丁裔/a学生在4年级和8年级阅读和数学成绩差距方面取得最大进展的4个州之一。(参见图3)。

然而，就像在康涅狄格和马萨诸塞州一样，在新泽西州，争取权益的斗争仍在继续。在州长克里斯·克里斯蒂(Chris Christie)执政的几年里，该州未能为2008年的《学校资助改革法案》(School Funding Reform Act)提供充足的资金，并将资金保持不变，导致入学人数不断增长的学区(通常是由于不断膨胀的移民)没有增长，资源也越来越不足。必威app官网下载随之而来的是成绩的下降，这减少了但并没有消除新泽西和全国其他地区之间的巨大差距。2016年当选的州长菲尔·墨菲(Phil Murphy)发誓要在该州重燃平等之路。新泽西教育投资的下一步将是什么还有待观察。

北卡罗莱纳

北卡罗来纳州的第一波重大投资始于1983年的《中小学改革法案》(Elementary and Secondary School Reform Act)，该法案增加了学校资金，提高了课程预期，并提高了进入教学和学校管理的标准。它还授权了一个著名的奖学金项目——北卡罗来纳教师奖学金——来招募有才华的人从事教学工作;扩大专业发展;并建立了对人员配置、人员评估、班级规模和教学时间的预期。它还在20世纪80年代中期和90年代提高了教师的工资。

北卡罗来纳州还提高了对教师和校长的执照要求，并要求所有公共资助的教育学校获得国家认证，这导致许多大学改进了课程，增加了在教师培训方面的投资。现在的研究表明，北卡罗来纳州师范学院培训的教师比从州外或通过该州的替代认证项目进入该州的教师更有效，在这个行业呆的时间也更长。亨利，G. T.，珀特尔，K. M.，巴斯蒂安，K. C.，福特纳，C. K.，汤普森，C. L.，坎贝尔，S. L.和帕特森，K. M.(2014)。教师入职门户对学生成绩的影响。教师教育杂志，65(1) 7日。

1997年的《教育卓越法》拨款进一步提高教师准备和指导的质量，并提高教师的最低工资。重要的是，它为获得国家委员会认证的教师增加了12%的工资，这一成就与更高的教师效率有关。有关研究的摘要，请参阅:国家研究委员会。(2008)。评估完成的教学:高级水平的认证项目．华盛顿:国家科学院出版社。它还大幅提升了校长培训和对校长的支持，让他们在培训中体验密集的实习，这是另一个与提高效率有关的举措。

该州的“聪明开始”计划是一项屡获殊荣的儿童早期计划，于1993年启动。评估发现，该项目显著提高了学前教育的质量，提高了儿童在学校取得成功所需的技能和能力。D.布莱恩特，K.麦克斯韦，K.泰勒，K.坡，M.皮斯纳-范伯格，E.和K.贝尔尼耶(2003)。智能启动和北卡罗来纳州学前儿童护理质量:随时间变化和与儿童准备的关系．北卡罗来纳州教堂山:FPG儿童发展研究所;韦氏勒，M.，柯普，D.，提努布·阿里，T.，加德纳，M.，迈尔，A.，梅尔尼克，H.， &希尔兹，P.(2016)。通往高质量早期教育的道路:来自各州的教训．帕洛阿尔托，加利福尼亚州:学习Betway77政策研究所。

在20世纪90年代，北卡罗莱纳州的学生在数学方面的成绩增长是所有州中最大的(见图4)，在阅读方面也取得了实质性的进步。在缩小白人学生和有色人种学生之间的成绩差距方面，它也是全美最成功的州。

然而，教育不平等并没有被消除。自2008年以来，政府大幅削减了支出，20世纪90年代启动的许多项目都被削减或取消了。从那以后，学生在NAEP考试中的平均成绩下降了，黑人和白人学生之间的成绩差距扩大了。这个州还处于法院的监控之下莱安德罗在2004年宣布该州的拨款制度违反宪法的诉讼中，州长罗伊·库珀，以及诉讼中的原告和被告，已经同意目前正在制定的以研究为基础的行动计划，以解决这些不平等。

建议

联邦政府和州政府都可以在实现学校资金更公平和充足方面发挥作用。联邦政府在实施教育标准方面树立了一个先例，通过对小学和中学教育法案的最近两次授权——最近的一次名为《每个学生成功法案》(ESSA)。该法案要求各州制定监测学生学习目标进展的方法，以此作为获得联邦资金的条件。它可以平等地将联邦教育资金与每个州争取公平获得教育资源的行动联系起来。必威app官网下载此外，除了投资儿童的基本福利，联邦政府还可以:

• 平衡ESSA资源的分配必威app官网下载跨州，让高度贫困的州获得更大更公平的份额。分配公式应该使用学生需求的指标，并对生活费差异进行调整，而不是依赖于目前的支出指标，这对贫困州不利。
• 执行可比性规定，确保同等资格的教师被分配到不同的学校，为不同的学生群体服务。该法律已经要求各州制定政策和激励措施，以平衡不同学校教师的资质，这些教师的服务对象是条件较好的学生和条件较差的学生，但该法律在这方面的执行不力，存在着巨大的差距。
• 要求各州报告机会指标并采取行动随附每所学校的学术进展报告，反映合格教师的情况;强课程机会;书籍、材料和设备(如科学实验室和计算机);和足够的设施。ESSA包括报告学生获得的教育资源的几个期望，必威app官网下载库克-哈维，c.m.，达林-哈蒙德，L.，林，L.，默瑟，C.，和洛克，M.(2016)。公平和ESSA:通过《每个学生成功法》来利用教育机会．帕洛阿尔托，加利福尼亚州:学习Betway77政策研究所。各州也将其他机构纳入了他们的问责和改进体系。克斯提奥，S.，卡迪松，J.和达林-哈蒙德，L.(2018)。实现ESSA的平等承诺:缩小机会差距的国家战略．帕洛阿尔托，加利福尼亚州:学习Betway77政策研究所。该法律要求对被确定需要干预和支持的学校进行资源审计，并收集有关资金、人员配备和高级课程准入的措施。为了符合这项法律的精神，联邦政府应该评估这些机会措施的进展，并要求各州为被认定为不合格的学校满足一套学习机会标准。作为获得联邦资金的一个条件，每个州在申请联邦资金时都应该包括一份报告，描述该州在充分和公平获得这些教育资源方面所取得的进展，以及进一步进展的计划。必威app官网下载

与此同时，各州不仅需要弄清楚要在教育上投入多少钱，还要弄清楚如何将这些钱以能够转化为强有力的教育项目的方式分配给学区和学校。正如本报告中的模型所显示的，国家资金可以以更有效的方式分配，以改进学校的核心工作。州可以:

• 把资金重点放在学生的需求和达到国家标准的成本上这样，所有的学区都能专注于教育的中心任务:雇用有效的教育者，提供教学标准所需的材料，以及他们特定学生群体所需的任何额外服务。一种选择是根据特定的学生需求(如贫困、英语水平有限、寄养或无家可归状况、特殊教育状况)调整或加权，并根据各种地理成本差异进一步调整学校的经费。
• 建立一个可靠的资金基础，而不是一堆分类项目来来去去。一些州在学校拨款改革中取得了显著成效，这是持续拨款和灵活地就如何使用资源实现成效做出适合当地情况的战略决策的结果。必威app官网下载
• 确保高质量的学前教育为那些在入学前学习机会较少或学习需求较大的儿童提供帮助，例如来自低收入家庭的儿童、新英语学习者和残疾儿童。这在很大程度上弥补了进入幼儿园时的差距，让孩子们在一个更公平的环境中进入他们的教育生涯。
• 使地区能够雇用和留住准备充分的教育者通过增加资金，支持改善以前资源不足地区的工资和工作条件，加强教育准备、新手入门和指导，以及持续的专业学习。一旦为所有必威app官网下载社区招聘合格的教师和校长的资源到位，就必须确保他们拥有成功教学和领导学校的专业知识和技能。

为了让地区雇佣更多合格的工作人员，州政府需要确保有充足的准备工作人员可供他们招聘。这就要求各州制定并实施教师质量标准，并通过薪酬和培训激励机制——包括为教师准备和职业发展提供资助的服务奖学金——为有效的教师提供强大而稳定的供给。即使地方资源分配更加稳定和公平，这些投资也超出了地区本身的能力范围。必威app官网下载

随着个人和国家的命运日益相互依存，为所有人争取平等的、增强能力的教育已成为整个国家的一个关键问题。在一个以科技和知识为基础的经济中，没有一个社会能够通过让大量人口缺乏学习来繁荣发展。通往我们共同幸福的道路建立在平等的教育机会之上。这样的机会始于一个公平、有目的的学校资助制度，使所有的学校能够为每一个孩子提供高质量的教学。

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为学生成功投资:公立学校财政改革的经验教训(政策简报)由琳达·达林-哈蒙德授权知识共享署名-非商业性4.0国际许可．

这项研究得到了莱克斯基金会的支持。学习政策研究所的核心运营支持由桑德勒基金会、威廉和弗洛拉休利特Betway77基金会和福特基金会提供。我们感谢他们的慷慨支持。这里表达的想法是作者的想法，与我们的资助者无关。

图片由艾利森·雪莱提供/美国教育逐字机构:行动中的教师和学生的图像。